在实证上，卢迈根据其对珠江三角洲乡镇企业的调查也表明，村庄政府在兴办企业时能够用它的行政、人力和财政资源，为企业直接提供土地和资本等投入品或提供信息交换、信誉担保、安全保障等多方面的服务。人们都知道，像美的集团这样的成功企业，它同政府的渊源是很深的。

　　村民自治并不能保证这个问题得到合理的解决。卢梭在谈到民主自治的时候曾反复地表示：“人民永远是愿望自己幸福的，但是人民并不能永远都看得出什么是幸福。公意永远是正确的，但是那指导着公意的判断并不永远都是明智的。”而要解决公意与众意之间的这个矛盾，一个重要的前提就是“人民能够充分了解情况并进行讨论”。

　　在村民自治的条件下，农民群众当然都渴望并追求自己的幸福，但是限于自身的条件和资源，他们对于自己如何才能够实现幸福的生活实际上并不是十分了解的。基层政府应当承担起自己在信息方面的优势，对村民的生产和生活给予指导。并不是乡镇政府代替村民作决定，而是给他们“充分了解情况”的机会。我们反对随意的强制，但是并不反对真诚的指导。

　　这样一来，乡镇政府处于某种角色紧张之中：一方面它不能漠视农民在市场经济的大潮之中整体性地趋于破产，另一方面它又不得不根据市场经济的要求对各个市场主体保持必要的中立。它必须在两者之间取得平衡。

　　行政指导是达到这种平衡的重要手段。它一方面可以给农民以充分的信息和行动的方案，另一方面又尊重了农民的市场主体地位。就社会职能而言，国家的职责应当是提供公共物品，或者市场主体不愿意提供、不能够提供的私人物品。在所有的物品之中，最为重要的两类：一是规则(制度)，二是信息。这两类物品，在新制度学派看来，根本的目的都是为了减少交易费用。 www.dxs56.com

　　农民由于自身的特点，参与市场活动的交易费用特别高，但是自身对于交易费用的承担能力又非常弱，更不要说从交易费用中获利了。目前农民参与专业化分工的活动，乡镇一级占据了非常重要的地位，比如泸州的况场镇，重庆市大足县的龙水镇，都是非常典型的例子。所以乡镇一级政府更应当努力加强行政指导的建设，推进农民的市场化，使农民成为市场经济的赢家。

　　有学者指出行政指导之所以发轫于日本，根本原因在于日本的民族特性和政治文化，包括日本国民对于行政机关及政府官员具有强烈的唯上意识和尊重意识。事实上，日本和中国在文化上是同源的。就中国的政治文化传统而言，人民对官方的权威性和合法性有着超常的信任。即使是认为中国农民政治信任弱化的学者，也注意到农民对中央层次、对执政党本身、对政治体系的整体价值观念的信任并未弱化[91。

　　乡镇政府在政治信任问题上面临着压力，但是并非无所作为。在各种信息渠道中，政府信息往往具有压倒性的优势。就目前的信息资源掌握情况来看，政府比任何主体都掌握了更为丰富的信息。因此，政府通过行政指导来引导市场行为的可能性是非常大的

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