摘要：行政指导是政府依靠自身的信息和合法性优势，对公民提供指导，获得公民协力，以完成行政任务的一种手段。这种手段对于当前我国处理乡镇政府与村民自治的关系、构建适当的基层政府、推进农民的市场化进程具有重要的意义，今后有重点推进的必要。

　　当代行政法意义上的行政指导，出现于二战之后的日本，据信是由于受到美军占领当局的工作方式的启发而产生出来的，由于它符合了国家不干预到强干预再到软干预的历史潮流，因此日益受到各国的重视。

　　行政指导的定义目前在学术界尚未取得一致，但是达成了某些共识，例如：行政指导是行政机关职责范围之内的事情；行政指导是为了实现一定的行政目的；行政指导不具有国家强制力，是一种比较柔和的行政行为；行政指导在程序上具有某些灵活性；行政指导的绩效取决于相对人同意和协力的程度：等等。

　　笔者认为，即使在已有的理论共识的基础上，行政指导也应当成为乡镇政府的重要工作方式，今后有进一步加强的必要和可能。兹列举如下三个理由。

　　一、协调乡镇政府与村民自治的关系

　　自上世纪80年代初以来，村民自治在我国获得了长足的发展。它对于改善我国农村的治理模式和绩效、削减国家行政成本、调动农民的建设积极性都产生了显着的效果。但是，迄今为止，村民自治的实际效果距离人们的预期还有较大的差距，主要原因在于一些重要的关系没有理顺，例如村民委员会和村党支部的关系；村民委员会和村党支部的关系；村民自治和基层人大的关系；村民自治和乡镇政府的关系。限于本文论题，本文只讨论最后一个方面的问题。

　　《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定："乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。"

　　但是，对于何为"依法属于村民自治范围内的事项",法律的规定是不清楚的（事实上也难以做出清晰的规定）。而村民委员会是由全体村民选举的，理论上它应当服从村民的要求；乡镇政府则是国家政权体系的最基层，它主要应当服从上级政府的指令。

　　我们的政府是人民政府，从根本利益上它不可能和村民的利益相冲突，但是毕竟村民委员会代表的是局部的、暂时的利益，而政府却可能要体现长期的、全局的利益，因此二者产生矛盾是不足为奇的，更何况现实生活中的利害冲突比这样简单的描述要复杂的多。所以乡镇政府与村委会发生矛盾是一种正常的情况。

　　在这个冲突的双方中，乡镇政府由于拥有国家正式机构的资源和权威，因此它一般来说处于强势的地位。当乡镇政府同村民意志发生冲突的时候，村民选出的村干部大多数是站在乡镇政府一边，从而丧失了村民利益代表者的地位。因此现有的乡镇政府与村民自治的关系导致了村民自治的弱化。

　　对于这样的局势，大多数乡村治理的研究者出于对民主的抽象偏好而把乡镇政府作为攻击的对象，大致的主张有：第一，主张干脆撤销乡镇政府，理由是"中国历史上本来就是政权不下县";第二，主张把乡镇政府改为县政府的派出机构，自身不再拥有独立的地位，从而避免与民争利的问题；第三，认为出现乡镇政府于村民自治矛盾的原因是民主不够，只要实现乡镇自治，这个问题自然就消失了。我认为这三种意见都对主权条件下的自治做了过分简单化的理解，因而是不可取的： www.dxs56.com

　　第一，中国古代政权不下县有当时的特殊原因，比如社会生活相对简单，基层宗族自治机制发达等。而到了今天这些条件已经不存在了，继续主张政权不下县未免有刻舟求剑之讥。

　　第二，把乡镇政府改为县政府的派出机构，但是只要乡镇作为一级治理单位有着自己的自由裁量空间，县政府就不得不向它授权，最终的结果就是这个"派出机构"有名无实，最后又实化成为一级政府。我们今天的"省",在元代就是中央的派出机构（行中书省）；今天的"地区",历史上就是省政府的派出机构。但是在今天它们都实化了。

　　第三，在乡镇政府与村民自治的矛盾尚未解决的情况之下去主张乡镇自治，尤不可取。因为村民自治与乡镇政府之间的关系，本质上是民间自治与正式的国家政权之间的关系。只要这个关系没有理顺，那么，即使取消乡镇政府，而实行乡镇自治，那么自治的乡镇与县级政权之间的矛盾仍将存在，而且如果级别进一步提高，这种矛盾只会更加激烈。

　　村民自治与乡镇政府之间的关系实际上是一块国家正式机构同民间自治关系的"试验田".在乡镇政府与村民自治的关系没有被彻底理清以前，盲目推进乡镇自治风险实在太高，决策者是不会接受这样的建议的。

　　我们可以把乡镇辖区内的事务分为两大类：第一类是在村庄的范围之内、凭借村庄自身的力量就可以解决的，比如集体资源的处置、村内公路的修建等等。但是，由于村庄的经济势力和管辖范围的限制，这一类"纯村庄"的事务事实上并不多。

　　第二类则是与村庄有关的、但是仅仅依靠村庄的力量解决不好的，这就不得不依靠政府的力量。这一类之中又可以分为两个小的类型：第一类是关系重大、时间紧迫，不得不依赖国家强制力实现的，比如治安、环境保护、计划生育等政策的落实；第二类是在性质上和时间上不是十分紧迫的，比如跨村的基础设施项目等等。这些事项需要乡镇政府的主持，但是不需要动用国家的强制力，完全可以通过行政指导来完成。 www.dxs56.com

　　通过行政指导来协调乡镇政府与村民委员会的关系的优点在于：

　　第一，避开了在法律上预先清楚规定村民自治与乡镇政府之间权限的难题。以中国之大，数以千计的县、数以十万计的村，情况千差万别，如果要想在事先对村庄的自治范围做出清楚的规定，那么这个法律的操作性是令人怀疑的。

　　甲村想办或者能办的事情，乙村不一定想办或者不一定能办。在乡镇政府与村民自治之间的关系上，由于中国传统政治文化的影响，也由于政府所拥有的资源远远大于村民委员会，事实上乡镇政府具有很大的优势地位。如果乡镇政府能够就某一个问题提出动议，发布信息，提供资源支持，那么获得民众支持的可能性很大。

　　第二，行政指导不需要严格的行政程序，简便灵活，可以对各种突发性事件做出迅速的反应。而单纯由乡镇政府或村民委员会根据正式的程序做出反应，时间上滞后严重。

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